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保障房建設“量”“質”并重

新聞來源:中國證券報-中證網   日期:2013年01月17日

2013年保障房建設將會出現兩個可喜的變化,一是保障房建設資金來源可望納入公共財政而固化下來,在未來新型城鎮化背景下,穩定的資金來源將驅動保障房放“量”增長;二是加快配套設施建設將被擺在更加突出的位置,保障房的品質將會提升。

決策層曾多次提出,大規模實施保障性安居工程有利于促進內需擴大,能釋放巨大的消費和投資潛力,是轉變經濟發展方式、調整經濟結構的有效途徑。但是,“十二五”期間3600萬套保障性安居工程戰略實施以來,保障房的上述作用發揮得比較有限,突出的問題有兩個:一是資金問題,一是配套問題?!笆濉苯ㄔO3600萬套保障房,一方面是為了彌補住房市場化改革以來對民生建設的欠賬,另一方面是應對高房價背景下住房困難人群短期內大規模增加。新老問題集中在一塊兒解決,地方政府的財政壓力可想而知。2008-2010年三年僅新開工了1000萬套保障房,更何況“十二五”時期是地方政府基建大投入時期。因此,沒有形成穩定和可持續的資金來源渠道是困擾保障房建設的最大瓶頸,2011年1000萬套保障房建設需要投入的1.3-1.4萬億元中,整體資金缺口在8000億元左右。

盡管近年來一直在探索實施公積金盈余、中期票據、債券融資、保險和社保資金等新的融資模式,但除了少量的土地出讓金凈收益,基本上還是靠中央和地方的財政投入,新的融資渠道并不理想。例如,2011年5月銀監會提出的“中期票據融資模式”,目前為止僅有個案出現。2011年7月,國家發改委提出“地方政府可以發行公司債[142.49 0.00%]支持保障房建設”,但到目前為止進展比較緩慢。2011年江蘇全省保障房建設需要500多億元,但計劃發行的公司債僅20億元左右。

巨大的資金缺口導致保障房建設“快速開工、有限投資、少量竣工”,這與前幾年國家考核保障房開工率有關,但關鍵的問題還是資金缺口。這一問題可以側面從開發投資來反映。2010-2012年我國分別新開工590萬套、1000萬套和700萬套保障房,按照2-3年的建設周期(保障房建設審批環節多于商品住房),2011-2012年應當是建設最為集中和規模最大的年份,至少有1500萬套保障房處于全面建設階段,占全部住宅施工面積的30%多。但是,2011年住宅新開工面積低于施工面積近10個百分點。2012年1-11月,住宅新開工面積同比下降了11.1%,而施工面積增長了13.3%。在商品住房市場保持穩定的情況下,可能的一個解釋是,一部分新開工保障房雖然轉入在建面積統計,但并沒有產生實際的投資拉動。保障房資金缺口產生的另一個問題是很多地方將集資房、農民房、企業職工宿舍,甚至另類商品房劃入保障房。例如,根據《2011年廣州市保障性住房安居工程項目統計表》,廣州地鐵公司、廣州建筑集團、廣州市政公司、番禺海關等8家廣州企事業單位計劃利用自有土地建設13395套保障房,占廣州2011年保障房建設任務總量的15.7%。類似的問題在武漢、石家莊和鄭州等城市也都出現過。

公共設施配套是制約保障房作用發揮的另一個問題。過去幾年,地方政府一直忙著“蓋房子”。但房子建起來后周邊公共服務配套的“負債”問題越來越嚴重,即使有配套,很多也是敷衍了事。近年來,保障房公共設施配套缺失或不足所產生的問題開始顯露。一是保障房集中區域的“貧民化”使得周邊區域越來越失去了開發價值,城市區域出現分化,城市周邊可能產生拉美式或印度式的貧民窟;二是保障房排隊申請與棄購、棄租的現象并存,資源浪費的同時并沒有有效解決住房困難問題,或只是拉動了短期的投資。例如,針對2012年鄭州第三期經適房輪候“遇冷”展開的調查中,有54.5%的網友認為保障房位置偏、不方便是造成輪候“遇冷”的原因。

值得注意的是,與高收入人群相比,公共服務配套對于低收入人群的邊際效應更大,對可支配收入的影響也更大,而完善公共服務配套對于降低居住和生活成本至關重要。在新型城鎮化背景下,將進城農民工住房問題納入住房保障范疇,意在實現農民工市民化方面走出切實的一步,但要想實現擴大城鎮消費增長的目的,即啟動我國最大的內需,只有真正完善公共服務配套,才能使這一步走得更加堅實。

好在經過這幾年住房保障建設和實踐,管理層對于存在的問題看得比較清楚。在解決資金來源方面,明確了各級政府住房保障支出將納入公共財政預算。這意味著住房保障將與教育、醫療和社保方面的財政投入等一道進入公共財政預算而受到保護,這是構建內含住房、醫療、教育和養老等在內的“大社會保障”體系的必經之路,預計明年發布實施的《國家基本住房保障條例》以及正在研究起草的《國家住房法》將對這一問題做出明確規定。作為對于這一問題的重視,近期召開的全國建設工作會議將2013年財政對保障房建設的支出從2%調至了6%;在公共服務配套方面,住建部部長姜偉新指出,在2013年住房保障工作中,把加快公共服務配套設施建設擺在更加突出的位置。

在我國實現經濟增長結構向以消費為主的內需轉變,社會結構向以中產階級為主體的成熟公民社會轉變的過程中,新型城鎮化是重要的戰略性切入點,住房保障則是實現新型城鎮化的重要支撐。制約這一支撐作用發揮的兩大“短板”——資金來源和公共服務配套如能得到有效解決,保障房的“數量”和“質量”將會同步推進,住房保障對于保持經濟平穩增長、擴大國內投資和消費需求、解決貧富差距、推進新型城鎮化和建立公共服務型政府的多重作用將得到體現。

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